Au cours des deux dernières années, on a récolté des signatures pour trois initiatives populaires fédérales concernant des questions fondamentales de l’agriculture: «Pour la sécurité alimentaire» de l’Union suisse des paysans, «Pour la souveraineté alimentaire» du syndicat paysan romand Uniterre, et «Pour des aliments équitables» du parti des Verts.

Avec son initiative, l’«Union suisse des paysans» (USP) demande à la Confédération de renforcer l’approvisionnement de la population avec des produits alimentaires du pays et de prendre des mesures efficaces pour stopper la perte de terres agricoles (utilisées pour l’agriculture). L’initiative d’Uniterre, un syndicat paysan de la Romandie, poursuit le même objectif que l’USP, mais va plus loin et propose une série de mesures concrètes. En font partie la proposition que la Confédération favorise la production du pays en instaurant des droits de douane et en réglementant davantage les quantités d’importation. L’initiative veut des «prix équitables», ce qui permettrait aux paysans de majorer leurs revenus au travers des prix de vente. Des paiements de compensation viendraient en renfort. Les Verts ont par leur initiative dans le collimateur en premier lieu les produits d’importation qui devraient respecter à l’avenir de plus hautes normes écologiques et sociales. – Les trois initiatives ont été déposées et se trouvent actuellement entre les mains du Conseil fédéral ou du Parlement. Le Conseil national a approuvé récemment l’initiative de l’Union suisse des paysans.

Il n’est pas facile d’insérer ces trois initiatives populaires dans la politique et l’histoire du pays. «Horizons et débats» présentera dans une série de cinq articles le fonctionnement de la démocratie directe dans le domaine agricole. Dans aucun autre domaine, les conséquences sont aussi palpables. L’alimentation, (de même que) la tâche des familles paysannes et leur bien-être, ainsi que des paysages bien entretenus sont une priorité pour la population. Lors de nombreuses consultations populaires, les électeurs ont au cours de plusieurs générations fixé les pierres angulaires et ont décidé de la direction à prendre. Il en sera de même aujourd’hui – c’est ce que nous voulons montrer par la suite. 


Partie 1

Des débuts jusqu’à la Première Guerre mondiale

Par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

L’agriculture suisse a connu de grands développements depuis la création de la Confédération en 1848 et vécu des transformations révolutionnaires – auxquelles le monde politique dut réagir. Les causes en sont diverses. Voici quelques aspects: des machines simples facilitèrent le travail et augmentèrent la production. Le parc de machines fut graduellement modernisé, ce qui permit aux paysans de se passer de plus en plus de leurs chevaux. Aujourd’hui, les ordinateurs sont une évidence dans les exploitations. La superficie des terres par exploitation augmenta, mais leur nombre diminua. Les besoins de main-d’œuvre se réduisirent. Les engrais s’améliorèrent et les vaches produisent aujourd’hui davantage de lait. La politique mondiale, avec toutes ses guerres, provoqua continuellement des changements. Le commerce mondial et la mondialisation, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (AGETAC ou GATT en anglais) et l’Organisation mondiale du commerce (OMC) représentent un défi constant. Le niveau de vie s’est nettement amélioré, ce qui a mis les consommateurs dans une autre situation qu’il y a quelques décennies. Aujourd’hui, une famille suisse ne dépense plus que le 6% de son revenu pour l’alimentation, alors qu’après la Seconde Guerre mondiale on en était encore à 30%. La seule continuité est la suivante: depuis plus d’un siècle les électeurs – et depuis 1971 également les électrices – ont participé activement, lors de nombreuses votations, à axer la politique agricole vers une Suisse moderne.

Les débuts d’une politique agricole

Dès la deuxième moitié du XIXe siècle, la politique commença à reconnaître l’importance du soutien du monde paysan. Toutefois, il n’était pas encore question d’une véritable politique agricole. En matière de politique étrangère, on en était encore aux règles du libre-échange, c’est-à-dire que les frontières étaient largement ouvertes – tant pour la plupart des biens que pour les personnes. Les chemins de fer ont, dès la deuxième moitié du XIXe siècle, transformé le visage de la Suisse.

L’ouverture du tunnel du Gothard provoqua une modification importante de l’agriculture. Depuis le port de Gênes, il permit l’importation de quantités toujours plus importantes de blé à bon prix, d’abord de pays comme l’Ukraine ou la Russie, plus tard, grâce à l’apparition des cargos, des Etats-Unis. Le résultat en fut que le prix des céréales chuta de plus de la moitié. L’agriculture connut alors une crise et les paysans durent chercher de nouvelles voies. La Suisse devint alors «verte», c’est-à-dire que les prairies, tant en montagne qu’en plaine, devinrent support et symbole pour l’élevage de bestiaux et la production de lait.

Libre-échange, oui ou non?

L’apparition de tendances protectionnistes provoqua une nouvelle coupure vers la fin du XIXe siècle – du fait des grandes puissances, notamment de l’Allemagne. En Suisse, ce fut surtout l’industrie textile en plein essor qui s’engagea pour le libre-échange, du fait qu’elle était fortement orientée vers le commerce mondial. Les innombrables fabriques dans le pays devaient importer leurs matières premières (surtout le coton et la soie) presque entièrement de l’étranger pour ensuite exporter une grande partie de leur production dans le monde entier. C’est pourquoi, elles approuvaient un échange des biens sans entraves et la suppression des droits de douane.
Avant la création de l’Etat fédéral en 1848, les droits de douane représentaient une source financière importante pour les communes et les cantons. Ces droits de douane n’étaient pas perçus à la frontière extérieure, comme aujourd’hui, mais surtout à l’intérieur du pays – sur les routes, les ponts, aux frontières communales et cantonales, ou aussi sur les routes du col traversant les Alpes. Il y avait peu de postes de douanes aux frontières extérieures du fait que la confédération d’Etats d’alors ne disposait pas d’une instance permettant de gérer ces derniers.

La structure financière de l’Etat fédéral

La situation changea entièrement en 1848. La Constitution fédérale de 1848 précise dans son article 23: Les droits de douane sont du ressort de la Confédération. Ainsi, les communes et les cantons durent supprimer petit à petit les nombreux postes de douane. Ils durent par la suite assurer leurs moyens financiers de plus en plus par des impôts sur le revenu et sur la fortune (ce qui est toujours en vigueur). La Confédération installa des postes de douane aux frontières du pays. Ceux-ci prélevaient des droits de douane sur les produits importés et remettaient les sommes perçues à la Confédération. Généralement les droits de douanes étaient bas. De ce fait le Conseil fédéral ne disposait au cours des premières années que de quelques millions de francs dans son budget.

Cette situation donna la règle suivante: les droits de douane représentaient l’essentiel des revenus de la Confédération, alors que la population payait ses impôts sur le revenu et la fortune aux communes et aux cantons. Cette façon de procéder dura longtemps. Dans des périodes particulièrement turbulentes, comme lors de la Première Guerre mondiale ou de la grande crise économique des années 1930, la Confédération introduisit un impôt sur le revenu de durée limitée afin de pouvoir subvenir aux coûts accrus. Mais cela dut également passer par un vote populaire. Aujourd’hui encore, l’impôt fédéral direct est toujours provisoire et doit être périodiquement confirmé dans les urnes par le peuple.

Droits de douane, impôts et droits populaires

Comme déjà expliqué, la Constitution accorde à la Confédération le droit exclusif de prélever des droits de douane. Le Conseil national et le Conseil des Etats décidèrent dans une loi d’application un tarif douanier, appelé tarif général qui, au cours du temps, comporta plusieurs centaines de positions prescrivant pour chaque produit importé un droit de douane précis. Toutefois, le Conseil fédéral eut la possibilité de prévoir des exceptions. Il lui était possible de conclure des accords de libre-échange et de réduire, voire supprimer, ainsi les droits de douane pour certains produits.

Lors de la révision de la Constitution en 1874, les droits populaires furent étendus. La population obtint le droit de lancer un référendum, avec 30?000 signatures, contre toute loi fédérale et d’imposer ainsi une consultation du peuple – également concernant les droits de douane et les impôts. La loi fédérale concernant le tarif général fut l’une des premières contestée par référendum par la population. On vota à plusieurs reprises sur les droits de douane au cours des décennies suivantes vu que des groupes de populations et certaines régions avaient des intérêts divergents. Les consommatrices et consommateurs n’aimaient pas les droits de douanes sur les produits importés étant donné que les commerçants dans les magasins les reportaient sur les prix, ce qui renchérissait les achats des clients. Toutefois, les entreprises du pays – notamment l’agriculture – profitèrent des droits de douane qui les protégeaient des produits meilleurs marché de l’étranger. Mais ils étaient un obstacle pour l’industrie d’exportation, du fait que les fabriques devaient importer presque entièrement leurs matières premières, ce qui renchérissait leurs produits.

Il y avait à l’époque aussi des droits de douane politiquement motivés. Ce furent surtout les grandes puissances, comme par exemple l’empire allemand, qui mirent en place, à la fin du XIXe siècle, des droits de douane et des interdictions d’importation leur servant d’armes dans le cadre de leur politique impérialiste. Ils mettaient la pression surtout sur des petits pays pour les soumettre. Le blocus continental de Napoléon en 1806 fut un exemple classique de mise en place de droits de douane voulus politiquement, interdisant ainsi aux pays qu’il contrôlait d’acheter en Angleterre. On peut comparer de tels droits de douane ou interdictions d’importer avec les sanctions appliquées par les grandes puissances aux pays qui ne se soumettent pas à leur volonté. Des augmentations de droits de douane voulues politiquement ou des interdictions d’importer ne sont plus possibles dans le cadre de l’OMC – mais les sanctions, elles restent – alors où est la différence.

Les premiers référendums montrent la voie

Lorsque les droits de douane augmentèrent de façon générale vers la fin du siècle, le Parlement décida en 1890 un nouveau tarif général avec des taux plus élevés. Cette loi fédérale fut l’occasion d’un référendum, d’une initiative populaire et deux votations porteuses:
La «Ligue contre la majoration des denrées alimentaires» a lancé le référendum. Y ont participé des parties de l’industrie d’exportation (s’opposant aux entraves commerciales), des socialistes (craignant la hausse des prix en magasin) et également les agriculteurs, craignant des difficultés pour l’exportation de leurs fromages. Il est en outre frappant que la Suisse romande lutta en première ligne pour le maintien du libre-échange – à Neuchâtel et Genève, on recueillit plus de la moitié des 51?000 signatures (30?000 étaient nécessaires). D’autre part, des cercles commerciaux et certains pans de l’industrie du textile et des machines souhaitèrent des tarifs plus élevés pour protéger leurs produits de la concurrence étrangère. Les défenseurs du tarif douanier s’organisèrent dans le «comité d’Olten» et combattirent la «Ligue des denrées alimentaires». C’était une position initiale presque classique qui se répéta très souvent par la suite – jusqu’à ce jour.

En 1891, eut lieu la première votation sur les tarifs. Les électeurs acceptèrent le nouveau tarif douanier avec 58,1% des voix. – Suite à cette votation, de nouvelles questions surgirent: qu’advient-il des recettes supplémentaires alimentant les caisses fédérales avec ces nouveaux tarifs? Certains cercles de personnes de la Suisse centrale s’activèrent pour lancer une initiative populaire fédérale. Ils firent les propositions suivantes: de ces recettes douanières supplémentaires, la Confédération doit transmettre deux francs par habitant aux cantons. (En 1891, le peuple avait accepté l’idée que les citoyens pourraient avec un minimum de 50?000 signatures – aujourd’hui 100?000 – proposer des modifications concrètes d’un ou de plusieurs articles de la Constitution fédérales ou de la reformuler en entier). Cette initiative populaire fut le prélude à une longue série de votations populaires concernant les questions des droits de douane, des taxes et du fédéralisme. En 1894, près de trois quarts des électeurs allèrent aux urnes et rejetèrent clairement cette initiative populaire. Cela fut remarquable. Le peuple voulut garder cette séparation selon laquelle les droits de douane devaient revenir exclusivement à la Confédération et les impôts sur le revenu et la fortune aux communes et aux cantons. La majorité des électeurs renoncèrent donc à un avantage financier et se prononcèrent en faveur de l’intérêt général du pays.

Jadis, il entra dans les mœurs de ne pas seulement voter sur les droits de douane, mais sur toutes les questions fiscales. Notamment sur leur niveau, il faut également un vote obligatoire de la Confédération – jusqu’à aujourd’hui. Dans les communes et les cantons, cela est évident. Donc, actuellement, les taux maximaux de l’impôt fédéral direct et les taux de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) sont ancrés dans la Constitution fédérale, de sorte que le peuple doive voter obligatoirement toute augmentation aussi minime soit-elle. Depuis 1894, il s’est toujours avéré que dans ces votations, les électeurs n’agissaient jamais uniquement dans leur propre intérêt, mais montraient un grand sens de responsabilité pour leur pays à tous les échelons politiques.

Protectionnisme à la fin du XIXe siècle

Plus la politique des grandes puissances devint impérialiste, plus le protectionnisme aux frontières augmenta. Le Conseil national et le Conseil des Etats élaborèrent en 1901, dix ans après le premier vote sur les droits de douane, un nouveau tarif douanier avec des taux plus élevés. A nouveau, des citoyens lancèrent un référendum, ce qui mena à une seconde votation populaire. Les opposants au projet de loi créèrent la «Ligue contre le tarif douanier». Parmi les défenseurs, on trouva cette fois l’Union suisse des paysans (USP) fondée en 1897 par Ernst Laur, leur secrétaire charismatique. Il joua un rôle central lors de la campagne de votation, de sorte que le nouveau tarif fut appelé «tarif Laur». – A nouveau, l’intérêt fut grand et la participation aux votations élevée, avec 71%. Le souverain accepta une fois de plus, avec 59% des voix, le nouveau tarif et donna ainsi le feu vert pour une politique commerciale plus protectionniste. Une nette majorité voulut protéger la production nationale malgré des prix plus élevés. Aujourd’hui aussi, une grande partie de la population accepte des prix plus élevés – notamment pour les denrées alimentaires – dans l’intérêt du pays.

Non seulement certaines branches, mais également les régions votèrent très différemment. Il s’avéra déjà à l’époque que les opposants et les partisans s’affrontaient pendant la campagne de votation souvent de manière impitoyable et sans se faire de cadeaux. Cependant, les votes populaires empêchent les clivages, de sorte que la partie perdante est plus inclinée à accepter la solution majoritaire que dans une démocratie purement représentative, où le gouvernement et le Parlement prennent seuls des décisions majeures et où le peuple n’a plus que la possibilité de descendre dans la rue. En démocratie directe, tout citoyen doit évaluer minutieusement deux solutions et il doit aussi assumer sa responsabilité.

Situation économique avant la Première Guerre mondiale

Les décennies avant la Première Guerre mondiale furent en Suisse une période spéciale pour le secteur de l’économie privée et de l’initiative privée. Les activités étatiques étaient relativement modestes par rapport à aujourd’hui. La quote-part de l’Etat (dépenses des communes, des cantons et de la Confédération en pourcents du Produit intérieur brut [PIB]) était d’environ 10% (aujourd’hui 36%). Des sociétés anonymes privées construisirent en collaboration avec les communes et les cantons le réseau ferroviaire actuel en un temps relativement court. En 1896 et en 1898, la Confédération en nationalisa – suite à deux votations populaires – un peu plus de la moitié et créa les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF). Le reste resta «privé», bien que les communes et les cantons possèdent habituellement la majorité des actions. De la même façon, on créa la Banque nationale suisse qui, après plusieurs votations, fut établie en tant que société anonyme, où les cantons avaient la majorité et les citoyens étaient impliqués – mais pas la Confédération. Aujourd’hui, on ne peut que s’étonner de l’esprit pionnier des entreprises de l’époque: il n’était pas seulement impressionnant – mais, à vrai dire, de quoi donner le tournis. Ils ont construit un réseau ferroviaire dense sur tout le territoire suisse. Les constructeurs de tunnels ont transpercé le Gothard avec des outils et des équipements simples. Les voies ferrées du Chemin de fer rhétique passaient par le col de la Bernina à plus de 2000 mètres d’altitude, le Chemin de fer de la Jungfrau traversa l’Eiger (avec une fenêtre panoramique au milieu de la face nord de l’Eiger) et puis plus haut, jusqu’au Jungfraujoch – un monde de glace à près de 3500 mètres d’altitude. Aucun col était trop élevé pour ne pas être maîtrisé, aucune gorge trop profonde pour ne pas être traversée d’un pont et aucun massif montagneux trop majestueux pour ne pas y creuser un tunnel.

C’était la Belle Epoque, tout semblait faisable. La Suisse se trouvait dans une phase de reprise économique. L’industrialisation était en plein essor. Les usines textiles les plus diverses exportaient leurs produits de valeur dans le monde entier. La plupart des grands groupes suisses actuels furent créés à cette période – partant souvent d’un petit atelier. Dans les stations thermales on construisit des hôtels ressemblant à de véritables palais. Le tourisme était en plein essor. La Confédération, les cantons et les communes n’étaient guère endettés. Le système monétaire basé sur l’étalon-or fonctionnait en Suisse sans banque d’émission et sans le «sur-chauffage» de la planche à billets que nous vivons aujourd’hui. Les crises bancaires étaient inexistantes. Le monde était relativement parfait, presque tout semblait possible. C’était un monde relativement paisible. Les quelques guerres au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, telle la guerre franco-allemande de 1871, ne durèrent que quelques mois sans entraîner de grands dégâts au sein de la société civile.

Dans le domaine de l’agriculture, l’économie laitière gagna – comme déjà mentionné ci-dessus – de plus en plus en importance. De nombreuses sociétés fromagères furent créées qui se regroupèrent par la suite en unions laitières suprarégionales organisant l’exportation du fromage. En 1907, on fonda l’Union centrale des producteurs laitiers suisses (UCPL). Avant la Première Guerre mondiale, environ un quart des produits laitiers était exporté. Henry Nestlé inventa le lait condensé et fonda la première fabrique de lait condensé et de lait en poudre sur les rives du lac Léman, produits qui furent rapidement imités. Dans le courant du siècle, Nestlé se développa constamment pour devenir la plus grande entreprise de denrées alimentaires au monde.

Changement de structures dans l’agriculture

Parallèlement à la croissance de l’économie laitière, l’agriculture diminua. La culture des céréales s’effondra en Suisse, de sorte qu’elle ne couvrit plus que 16% de la demande au début de la Première Guerre mondiale. Mais, à cette époque, cela n’inquiétait pas grand monde. Et pourquoi? La Suisse était jadis encore plus intégrée dans le commerce mondial qu’aujourd’hui et elle était habituée à exporter et à importer de grandes quantités – et pas seulement de matières premières. Aujourd’hui, on dit souvent que la Suisse gagne un franc sur deux à l’étranger. A l’époque, c’était plus qu’un franc sur deux. Le commerce extérieur, mesuré à la valeur ajoutée du pays, avait atteint une part de plus de 60%. La Suisse était alors, après les Pays-Bas, le pays européen le plus intégré dans le commerce mondial, bien qu’elle ne disposait ni d’un accès à la mer, ni de colonies (Halbeisen, 2012, p. 374). C’est pourquoi, après une longue période de paix, peu de gens s’intéressait à savoir comment la Suisse pourrait joindre les deux bouts si ses pays limitrophes se trouvaient en guerre. (A suivre.)    •

Par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques | 14/6/16

Bibliographie:
Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Berne 2000
Kötz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungs­geschichte, Berne 2004
Linder, W., Bolliger, C., Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René, Gerhard Schmid, Giovanni Biaggini, Felix Uhlmann. Öffentliches Wirschaftsrecht,
Bâle 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Bâle 2012

Source: http://www.zeit-fragen.ch/fr/editions/2016/no-13-14-juin-2016/lagriculture-et-la-democratie-directe-partie-1.html


Partie 2

Mauvaise surprise lors de la Première Guerre mondiale

Par Werner Wüthrich

La première partie de cet article intitulée «Des débuts jusqu’à la Première Guerre mondiale» est parue dans «Horizons et débats» no 13 du 14 juin 2016. Un bref résumé en guise de préambule: avant la Première Guerre mondiale, il n’y avait pas encore de véritable politique agricole. Il n’y eut que des votations sur le régime douanier, englobant aussi les marchandises agricoles, pour renforcer la protection aux frontières. La Suisse était très engagée dans le commerce mondial. On exportait et importait de grandes quantités de marchandises. Notamment les céréales étaient majoritairement importées, sans que cela soit sérieusement remis en question.

Nombreux étaient ceux qui s’attendaient à ce que la Première Guerre mondiale, déclenchée pour de fausses raisons, soit terminée après quelques mois. Cela ne fut pas le cas. La guerre traîna en longueur et la situation alimentaire s’aggrava. Il fût de plus en plus difficile d’importer les produits alimentaires les plus urgents, notamment les céréales. A l’intérieur du pays, la situation n’était pas facile à redresser étant donnée le manque d’outils agricoles et le fait que beaucoup de paysans n’était plus familiers avec la culture des céréales. En outre, la vie à la ferme était devenue difficile, car les pères et les fils étaient enrôlés comme soldats de milice (avec leurs chevaux), pour de longues périodes à la frontière et les allocations pour perte de gain n’étaient pas encore réglées.
En 1917, la situation s’aggrava encore. La situation alimentaire devint critique, et il y a eu des situations de famine. C’est seulement alors que la Confédération introduisit le rationnement alimentaire et établit un monopole d’Etat d’importation de céréales. Elle organisa l’importation et la distribution du peu de céréales qu’elle put encore se procurer à l’étranger – aussi pour empêcher que des «profiteurs de guerre» tirent avantage de la situation critique et fassent de bonnes affaires avec les produits alimentaires devenus rares. Seule la culture de la pomme de terre était suffisante. Le prix de certaines denrées alimentaires doubla, ce qui toucha sérieusement avant tout les ouvriers. Le prix du lait, par exemple, augmenta de 21 à 38 centimes. – Tout ceci constitua l’ensemble des raisons menant à la grève générale de 1918, la plus grande crise étatique de l’histoire de l’Etat fédéral.

L’initiative populaire «des douanes» de 1923

Après la guerre la situation ne s’améliora que lentement. Pratiquement tous les pays continuèrent leur politique protectionniste d’avant-guerre. Même la Suisse, qui pratiqua durant le XIXe siècle une politique clairement «libre-échangiste», n’avait pas d’autre choix. Le Conseil fédéral décréta un nouveau tarif douanier renforcé par procédure d’urgence, c’est-à-dire sans participation du Parlement et sans droit au référendum, en justifiant cela par la situation alimentaire précaire. La population, cependant, n’accepta pas ce procédé. Puisque le référendum n’était pas possible contre des arrêts de droit d’urgence, une large coalition de démocrates sociaux, de syndicalistes (émanant majoritairement de l’industrie d’exportation d’orientation libre-échangiste) et de membres des coopératives de consommation lancèrent l’initiative populaire «des douanes» dans le but de supprimer à nouveau les tarifs douaniers. L’Union suisse des paysans et les cercles artisanaux se mobilisèrent également pour défendre les nouveaux tarifs douaniers du Parlement. La votation eut lieu le 15 avril 1923. Le peuple et presque tous les cantons rejetèrent cette initiative populaire et s’exprimèrent avec plus de 70% des voix en faveur du maintien des mesures de sauvegarde.

Comment continuer l’approvisionnement en céréales?

Alors qu’après la Première Guerre mondiale l’économie et la plupart des secteurs agricoles retournèrent progressivement à l’économie de marché, tel ne fut pas le cas pour la culture des céréales. La population avait compris l’importance de la sécurité alimentaire. A la fin de la guerre, la Confédération tint à garder le monopole d’importation pour les céréales et l’approvisionnement en farine panifiable resta du ressort de la Confédération. Dans les fermes cela se passait de la manière suivante: les gerbes de blés récoltées furent la plupart du temps battues en hiver dans les aires de battage. Les grains de blé étaient mis dans des sacs de l’Administration fédérale des blés avant d’être transportés dans les gares. Puis, des fonctionnaires de l’Administration fédérale des blés venaient payer l’argent du blé, le plus souvent dans le restaurant du village. Cette politique fut rapidement couronnée de succès. Le taux d’autosuffisance en céréales augmenta de 16 à 30%, ce qui était toutefois encore trop bas. Cela fut le début d’une politique agricole active et planificatrice de la Confédération, comme nous la connaissons en partie encore aujourd’hui. Et ce fut également le début d’une politique agricole que le peuple souverain, suite à de nombreuses votations populaires, put directement influencer – jusqu’à nos jours.

Entre 1926 et 1929, il y eut trois votations populaires décisives, suite auxquelles le cadre et les points centraux de la politique agricole future étaient déjà perceptibles: pour assurer l’alimentation du peuple, le Conseil fédéral, le Parlement et l’Union suisse des paysans voulurent transposer le monopole de blés du temps de guerre en temps normal. Ils élaborèrent donc un projet constitutionnel dont voici le texte:

«1    La Confédération prend des mesures pour approvisionner le pays en blé et encourager la culture des céréales.
2    La loi peut attribuer à la Confédération le droit exclusif d’importer du blé et des produits de la mouture de blé, sauf à observer les principes énoncés ci-après:
a.    L’exécution de cette tâche sera confiée à une coopérative d’utilité publique soumise au contrôle de la Confédération. En feront partie la Confédération ainsi que des groupements économiques privés. Les cantons pourront y participer.
b.    Le prix d’achat du blé indigène sera fixé de façon à en permettre la culture.
c.    Les prix de ventes seront fixés aussi bas que possible, mais de façon à couvrir le prix d’achat du blé étranger et du blé du pays, les intérêts des capitaux engagés et les frais. Aucun bénéfice ne sera réalisé, si ce n’est pour constituer des réserves destinées à stabiliser les prix. Des mesures tendant à égaliser les prix de la farine seront prises en faveur des contrées de montagne.
3    La loi règlera l’application de ces principes.»

Le 5 décembre 1926 eut lieu le refus du peuple le plus serré de l’histoire de l’Etat fédéral: 366 507 oui contre 372 049 non. 14 cantons confirmèrent cette opposition au texte proposé. Le taux de participation était de 72,7%, ce qui est un score très élevé pour la Suisse.

Le «pain quotidien», sujet d’une initiative populaire et d’un contre-projet

Tout le monde était d’accord que l’Etat devait prendre en main la gestion de l’approvisionnement en céréales. Mais est-ce vraiment nécessaire d’avoir un monopole en temps de paix? Les adversaires y voyaient un danger pour l’ordre économique libéral. Ils étaient d’accord avec une politique agricole active – mais pas avec «autant d’Etat». Les adversaires qui avaient gagné la dernière votation, lancèrent aussitôt une initiative populaire, dans laquelle leurs idées se manifestèrent clairement. Le texte ne différait que peu du projet parlementaire cité ci-dessus, mais il contenait un engagement en faveur de l’économie du marché. Ainsi, le texte de l’initiative contenait la phrase suivante:

«[…] Toutefois, elle ne pourra attribuer ni à la Confédération, ni à un organisme privé le droit exclusif d’importer du blé (monopole), les nécessités du temps de guerre demeurant réservées.»

Le Conseil fédéral et le Parlement acceptèrent le défi et réagirent avec un contre-projet. Celui-ci attribuait à la Confédération la régie dans le domaine de l’approvisionnement en céréales pas à l’aide d’un monopole, mais par des directives et des devoirs clairs: la Confédération devait régler l’importation des céréales et établir les règles concernant le stockage. Il encourage également la culture de céréales panifiables et garantit le maintien de la meunerie. En outre, il garantit aux paysans l’achat de leurs céréales à un prix fixe – notamment aussi dans les régions de montagnes. L’économie de marché n’y était guère comprise. Le mot «monopole», ayant dérangé de nombreux citoyens lors de la votation précédente, n’apparaissait plus qu’en rapport avec l’importation de farine pour les boulangeries. Le texte de ce contre-projet était le suivant:

«Art. 23 bis:
La Confédération entretient les réserves de blé nécessaires pour assurer l’approvisionnement du pays. Elle peut obliger les meuniers à emmagasiner du blé et à faire l’acquisition du blé de réserve pour en faciliter le renouvellement.
La Confédération encourage la culture du blé dans le pays, elle favorise la sélection et l’acquisition de semences indigènes de qualité et accorde, en tenant particulièrement compte des régions de montagne, une aide au producteur cultivant le blé pour ses propres besoins. Elle achète le blé indigène de bonne qualité, propre à la mouture à un prix qui en permet la culture. Les meuniers peuvent être tenus de racheter ce blé sur la base de sa valeur marchande.
La Confédération assure le maintien de la meunerie nationale; elle sauvegarde également les intérêts des consommateurs de farine et de pain. Elle surveille, dans les limites de ses attributions, le commerce et les prix du blé, de la farine panifiable et du pain. La Confédération prend les mesures nécessaires pour régler l’importation de la farine panifiable; elle peut se réserver le droit exclusif d’importer ce produit. […]»

La votation du 3 mars 1929 montre la direction à prendre dans la politique agricole

Avec 67,3%, le taux de participation était à nouveau très élevé. Le résultat était clair et évident – comme rarement. L’initiative populaire (qui voulait explicitement interdire tout monopole) n’obtint que 2,7% des voix et ne fut adopté dans aucun canton. Le contre-projet fut adopté par 66,8% des voix et par presque tous les cantons. Ce résultat montre la confiance de la population dans les autorités et sa compréhension pour la prévoyance étatique dans le domaine alimentaire. Cela illustra un aspect qu’on put observer encore souvent au cours des décennies suivantes. L’initiative populaire et son contre-projet avaient joué ensemble d’une manière fructueuse. Nous constatons aujourd’hui, que la démocratie directe mène très souvent à des propositions législatives et des décisions populaires très nuancées.
Ce 3 mars 1929, on traça les grandes lignes en vue de la politique agricole des prochaines décennies. La devise était «Non à l’économie d’Etat», mais néanmoins des exigences et des tâches claires confiées à la Confédération pour le maintien d’une agriculture efficace et la garantie de la sécurité alimentaire. Il n’en reste pas moins que dans les débats, la question «marché ou Etat» resta jusqu’à nos jours un point de divergence.

Après la Seconde Guerre mondiale, on vota à plusieurs reprises le maintien du régime du blé, ce qui fut, sur le fond, presque toujours accepté par le peuple. Ce n’est qu’en 1956 que les électeurs refusèrent – comme en 1926 – le renouvellement du régime du blé, pour lequel le Parlement voulait ériger un monopole également en temps de paix. Plus récemment, on réduisit les tâches étatiques et les directives furent peu à peu assouplies. En 1998, il y eut une nouvelle votation. Il s’agissait de supprimer d’ici à 2003, après une période de transition, les derniers restes du régime du blé de 1929. Une «réglementation surannée», titraient les médias.

Aujourd’hui, nous autres Suisses vivons dans l’abondance. Le choix des produits sur les étalages des boulangeries nous ravissent. Quiconque se penche sur le développement historique de la Suisse moderne est étonné de l’importance qu’accordaient les générations précédentes au «pain quotidien». Parmi les 20% des électeurs qui s’opposèrent en 1998 à la suppression du régime du blé de la Constitution, il est très probable que certains d’entre eux avaient personnellement vécu la situation d’un Conseil fédéral prescrivant aux boulangers de stocker le pain frais et de ne le vendre que deux ou trois jours plus tard (pour en réduire la consommation). Ils appartenaient encore à la génération qui savait pourquoi la Confédération prélevait une redevance sur la farine fleur pour ainsi réduire le prix du pain bis. Pour cette génération, la phrase du Notre Père «Donne-nous aujourd’hui notre pain de ce jour» avait encore une toute autre importance qu’aujourd’hui.

Actuellement, il faut se demander si la suppression massive de la prévoyance économique – pas seulement concernant le blé – était vraiment raisonnable. Aujourd’hui, on subventionne la culture du blé et la meunerie à travers la politique agricole générale avec une protection douanière minime à la frontière. Le monde avant la Première Guerre mondiale était pourtant tout aussi global qu’aujourd’hui. On pouvait se procurer tout produit existant au monde. Mais ce n’était, nous le savons bien, pas de longue durée.

Pour ce qui suit, revenons en 1929, quand le fameux Vendredi Noir, le krach boursier de Wallstreet entraîna une dépression économique de dimension globale aboutissant à la Seconde Guerre mondiale.

Situation générale de l’économie suisse dans les années 1930

Au cours de ces années, ce furent avant tout les Etats-Unis qui accentuèrent leur politique de protection douanière. En 1930, ils élevèrent massivement les droits de douane pour 20 000 produits d’importation à l’aide du Smoot-Hawley Act. Les importateurs américains durent, par exemple, débourser 60% de droits douaniers sur la valeur des montres suisses. Aujourd’hui, tous les historiens économistes s’accordent sur le fait que l’érection de tels murs douaniers (synonymes d’une interdiction d’importation) n’a pas aidé les Etats-Unis à maîtriser la grave crise économique des années 30. Cela a cependant eu de sérieuses conséquences sur l’économie mondiale. La quote-part du commerce extérieur de la Suisse, atteignant au début du siècle à 61%, s’effondra lors de la Première Guerre mondiale et plus massivement encore dans les années suivantes. Certains domaines industriels, telle la fameuse industrie de broderies, disparurent presque totalement. Le tourisme ayant connu son âge d’or avant la Première Guerre mondiale, et l’ayant à nouveau récupéré par la suite, n’était plus que l’ombre de lui-même, et ne connut un nouvel essor qu’après la Seconde Guerre mondiale. L’industrie horlogère, bien ancrée en Suisse, n’était plus capable d’exporter à cause des droits douaniers américains, car c’était son marché principal. Certaines entreprises réfléchirent à comment transférer leur production aux Etats-Unis, donc derrière les «murs douaniers» bloquant presque entièrement les exportations suisses. Le Conseil fédéral coupa court à de tels projets en recourant au droit d’urgence. Il s’avéra à l’époque déjà que les Etats-Unis étaient capables d’exercer une pression politique massive sur la Suisse. En 1936, la Suisse réussit à conclure un accord commercial avec les Etats-Unis qui améliora un peu la situation. Quant au droit douanier sur les montres suisses, il ne fut supprimé que 30 ans plus tard, dans le cadre de l’AGETAC (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). – La population suisse se rendit de plus en plus compte à quel point le pays était vulnérable face aux crises globales.

La politique agricole pendant la crise

Pendant la grande crise économique des années 30, la Confédération eut recours à de nombreuses mesures dans le domaine agricole qu’il mit en vigueur à l’aide du droit d’urgence. En faisaient partie des mesures de sauvegarde à la frontière, en partie des prix fixes et des contingents. Il est frappant de voir qu’à l’époque déjà, les paysans produisaient parfois trop de lait. De ce fait, le prix baissait et entrainait une diminution du revenu des producteurs. Là aussi, la Confédération intervint à l’aide du droit d’urgence. Les mesures prises étaient, dans la plupart des cas, des instruments réutilisés dans les décennies suivant la Seconde Guerre mondiale. Dans les années 30, elles enfreignaient la liberté de commerce et d’industrie ce qui accentua la nécessité de créer une base constitutionnelle fiable. Ce ne fut pourtant qu’après la Seconde Guerre mondiale, en 1947, que la protection de l’agriculture trouva son entrée dans la Constitution fédérale par la remarquable phrase suivante:

«Lorsque l’intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s’il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, d’édicter des dispositions […] en faveur du maintien d’une paysannerie saine, d’une agriculture performante et de la stabilisation des propriétés foncières paysannes.»

Seconde Guerre mondiale: le plan Wahlen

Quand la Seconde Guerre mondiale éclata, le gouvernement suisse voulut faire mieux que lors de la guerre de 14–18. On voulut mieux préparer et organiser l’approvisionnement en denrées alimentaires. En 1939 déjà, on prit les mesures nécessaires pour promouvoir l’agriculture. En 1940, quand l’Allemagne hitlérienne attaqua la France et la contraignit à la capitulation, la Suisse se retrouva encerclée par les puissances ennemies de l’Axe et elle risquait d’être elle-même attaquée. Il était difficile d’importer des marchandises. A cette époque, Friedrich Traugott Wahlen, professeur en agronomie à l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich, tint une conférence au cours de laquelle il présenta au public son plan de la «bataille des champs». Il partait de l’idée que les paysans pourraient nourrir, avec un hectare de terre arable, jusqu’à dix fois plus de personnes qu’avec un hectare de prairies pour y produire du lait et de la viande. C’est pourquoi, il fallait augmenter massivement la production agricole aux dépens de l’élevage bovin. Ce revirement d’envergure proposé par Wahlen ne plut de loin pas à tout le monde, en particuliers aux paysans habitués à la production laitière. Son discours se termina sur la question suivante: «Voulons-nous perdre, pour un morceau de pain, notre liberté et notre indépendance?» Ce discours devint pour la Suisse le programme et la perspective de pouvoir survivre, en cas d’urgence, sans l’importation de produits alimentaires. Les paysans suisses acceptèrent en fin de compte ces bouleversements, ce qui leur apporta beaucoup de sympathie et de bienveillance et les aida dans plusieurs votations de l’après-guerre – jusqu’à nos jours. En guise de soutien pour les paysans, on instaura le «service agricole», dans les fermes pour les élèves et les étudiants. L’armée suisse de milice prit en considération, dans les limites du possible, les énormes tâches imposées à la population rurale restée dans les fermes au cours de la guerre. Les communes et les entreprises industrielles cultivèrent les prairies jadis négligées, de même que les parcs publics, pour contribuer à l’approvisionnement alimentaire.

Après peu de temps déjà, on constata des résultats impressionnants: la production de blé doubla comparé à celle de 1939 et on récolta trois fois plus de pommes de terre. La production de légumes fut quadruplée – de sorte que l’approvisionnement alimentaire fut nettement meilleur que lors de la Première Guerre mondiale.

La troisième partie de cette série d’articles illustrera la politique agricole de l’Après-guerre, période marquée – à nouveau et personne ne s’en étonnera – par de nombreuses votations populaires. Ce sera passionnant.     •

Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques, 8/8/16

Bibliographie
Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Berne 2000
Kölz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Berne 2004
Linder, W. Bolliger, C. Rielle, Y. Handbuch der eid­genössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René. Schmid, Gerhard. Biaggini, Giovanni. Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Bâle 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat,
Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Bâle 2012

Source: zeit-fragen


Partie 3

Après la Seconde Guerre mondiale le peuple pose les jalons

Par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

Je commence par un petit résumé des parties 1 et 2 de cette suite d’articles. Les années de pénurie pendant la Première Guerre mondiale et la période qui en découla immédiatement avaient sensibilisé la politique et la population aux problèmes de l’agriculture. Après nombre de votations populaires, on créa les conditions pour aider les paysans et assurer l’approvisionnement en denrées alimentaires. La Confédération commença à planifier et à prévoir. Cette évolution conduisit directement au «Plan Wahlen» pendant la Seconde Guerre mondiale. La Suisse était encerclée par les puissances hostiles de l’axe, et on réussit à produire sur notre propre sol suffisamment de vivres de sorte que personne ne dut souffrir de la faim.

Après la guerre aussi, la prévoyance était importante. 1947 le souverain approuva les nouveaux articles sur l’économie, dans lesquels les phrases suivantes prenaient une place centrale:

Lorsque l’intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s’il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, d’édicter des dispositions:
[…] pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l’agriculture et consolider la propriété rurale.

En 1952, la Loi sur l’agriculture jalonna la politique pendant les décennies qui suivirent. La production devait être dirigée à l’aide d’un assortiment de mesures et les paysans devaient recevoir un revenu suffisant:
Des primes pour la culture devaient favoriser la production de céréales, des aides à l’investissement faciliter l’achat de machines, le carburant diesel devait être remis à prix réduit, etc.

La Confédération fixait les prix pour des produits importants tel le lait et en garantissait le rachat. La comptabilité dans des fermes modèles fournissait les chiffres pour évaluer un revenu suffisant pour les paysans. Ce dernier était calculé selon le modèle du «salaire paritaire». Un paysan devait pouvoir réaliser un revenu comparable à celui d’un ouvrier qualifié en industrie.

Le protectionnisme avec des taxes douanières et des limitations à l’importation faisait partie de cette politique selon la méthode suivante: l’importation de certains produits était libre autant que des produits domestiques du même type n’étaient pas disponibles. Si des produits domestiques étaient à disposition mais en quantité limitée, l’importation fut limitée. Si l’offre domestique couvrait entièrement la demande, l’importation fut interdite. Cette conception trouva une large base politique. Des négociations intensives furent menées entre l’Union suisse des paysans et les associations économiques. Gerhard Winterberger était enfant d’un paysan de montagne et fut, plus tard, pendant de nombreuses années le directeur de la Chambre du commerce et de l’industrie. On l’appelle le «père» du salaire paritaire (Schweizer Monat 1921–2012, p. 121).

La Loi sur l’agriculture fut bien accueillie au Parlement. Les partis gouvernementaux, toutes les associations économiques, ainsi que tous les syndicats se réunirent dans un comité d’action unique en faveur de cette loi. Une telle chose n’eut lieu ni avant ni après. Huit conseillers fédéraux ayant été en fonction pendant la guerre appuyèrent la loi et remercièrent la population paysanne pour leurs efforts pendant la guerre. Même les libéraux – contrairement à leurs convictions de base – appuyèrent cet ordre agraire ressemblant à une économie planifiée. Ils avaient personnellement vécu des situations où l’on ne pouvait importer tout ce qu’on désirait. Le Conseil des Etats adopta la loi unanimement. Au Conseil national, il n’y eut que huit voix contre – parvenant de Gottfried Duttweiler et de son Alliance des Indépendants. Ils formèrent un comité «pour la protection des consommateurs» qui lança le référendum, de sorte qu’une votation eut lieu. Vu la ferme unité des organisations partisanes de la loi, le résultat fut serré. La Loi fédérale sur le soutien de l’agriculture et la préservation de la paysannerie (Loi sur l’agriculture) fut acceptée le 30 mars 1952 avec 54% des votes.

L’après-guerre – premières tendances à la surproduction

Pendant la Seconde Guerre mondiale, les surfaces arables s’étaient presque dédoublées, suite au Plan Wahlen. Pour le gouvernement fédéral, il était important, après la guerre, de soutenir la culture des champs et d’empêcher une forte diminution de ces surfaces. Déjà dans les années 1930, on assista à une surproduction de lait, et en appliquant le droit d’urgence les contingents de lait furent introduits pour plusieurs années. Mais après la guerre, de nombreux paysans rétablirent la production de lait et les surfaces arables diminuèrent de 10 000 hectares (environ 35%) – beaucoup plus que prévu. Il y en avait plusieurs causes. Les collines du Plateau suisse et les pentes dans le climat rude des Préalpes et des Alpes se prête plutôt à la production de lait, tandis qu’on peut cultiver le blé plus facilement dans des pays de grande superficie. En outre, la culture des champs exige davantage de travail et une pénurie en main-d’œuvre grandissante se manifesta en temps de boom économique. La production laitière avait également l’avantage de générer un revenu régulier pour les familles paysannes.

Le Conseil fédéral essaya prudemment de corriger ce développement. En 1954, il diminua le prix du lait d’un centime par litre en tant que mesure de régulation, et augmenta en même temps les primes pour la production de céréales. Ainsi, au total, le revenu des paysans ne diminua pas – mais dans des cas individuels, il diminua bel et bien. Un groupe de paysans romands, l’Union des producteurs suisses UPS organisa le 9 mai 1954 une première «marche sur Berne» avec 25 000 participants. Dans les décennies suivantes, il y eut encore d’autres manifestations similaires sur la Place fédérale à Berne. En 1961, 40 000 paysans manifestèrent, parce que le Conseil fédéral n’avait augmenté le prix du lait que de 2 centimes, et non pas de 4  centimes, comme ils l’avaient demandé. On assista également à des protestations de consommateurs: en 1967, quand les prix du beurre et du fromage furent de nouveau à la hausse, les consommatrices romandes appelèrent à boycotter le beurre. La vente dans les magasins de la Suisse romande, et partiellement aussi en Suisse alémanique diminua clairement (car on pouvait se tourner vers la margarine), et la situation devint critique. – C’est à ce moment-là, que les médias commencèrent à parler d’un «lac de lait» et d’une «montagne de beurre».

Après l’adoption de la Loi sur l’agriculture, il devint bientôt évident que le pilotage de la production n’y avait pas non plus une conception unique du salaire paritaire. Tandis que beaucoup de paysans le prenaient, à juste titre, comme un droit immédiat à un salaire approprié, les collaborateurs du département de l’Agriculture le voyaient aussi comme un instrument pour leur planification à moyen terme. Ils tentèrent donc de réduire le soutien à la production laitière (avec sa tendance à la surproduction), et de le renforcer dans d’autres domaines – un procédé qui ne fut pas toujours compris.

Après la guerre, il y eut d’autres causes qui renforcèrent la tendance à la surproduction. Dans les fermes, de nouvelles machines et tracteurs remplacèrent graduellement les chevaux. Les engrais furent améliorés et on arriva à élever des vaches donnant davantage de lait. Dans de nombreuses régions, on regroupa les prés et les surfaces arables. Des prairies marécageuses furent assainies et les chemins et routes améliorés. Ainsi l’exploitation des fermes devint plus simple et plus efficace. Bref, l’agriculture devint plus performante.

Comme la Confédération avait promis d’acheter aux paysans le lait à un prix fixe, il y eut bientôt une surproduction. On produisit et exporta davantage de fromage, tout en prenant garde à une excellente qualité comme pour tous les produits suisses. C’est ainsi que l’Emmental devint mondialement connu. Le reste du lait fut principalement transformé en beurre (et congelé) ou en poudre de lait, vendu à l’étranger à prix cassés – par exemple en Union soviétique, en Inde ou dans les pays d’Afrique.

Alternatives à la production laitière: la plantation de betteraves sucrières

Le Conseil fédéral eut peu de succès avec sa politique ciblée sur le maintien des surfaces arables. La Suisse devint à nouveau «verte». – Néanmoins, les planificateurs à Berne créèrent un succès – avec la promotion de la culture de betteraves sucrières.
Les conditions étaient bonnes. On avait déjà de l’expérience depuis le début du XXe siècle. Dans le Seeland bernois, on plantait des betteraves depuis 1899 et on les transformait en sucre du pays à l’usine sucrière d’Aarberg. Mais la production était modeste, et après la Seconde Guerre mondiale le taux d’autosuffisance n’était que de 15%. Il s’imposait donc de construire une seconde usine en Suisse orientale et de stimuler la production de betteraves sucrières à l’aide des moyens fédéraux. Après de grosses difficultés initiales et deux votations populaires, cette politique devint une belle réussite.

La nouvelle sucrerie devait être construite à Andelfingen. Les planificateurs dans le département de l’Agriculture étaient optimistes quant au succès de leur projet. Le Conseil national et le Conseil des Etats étaient en grande majorité en faveur du projet. Le référendum contre ce projet aboutit et il y eut une votation populaire – avec une mauvaise surprise. Le 14 mars 1948, le peuple s’opposa clairement avec 63,3% des voix au projet. Les raisons se situaient plutôt au plan psychologique. La présentation du nouveau régime sucrier rappelait trop l’économie étatique nécessaire pendant la guerre, et beaucoup de gens voulaient s’en libérer. Ainsi, le projet de loi du Conseil fédéral aurait défini la surface des cultures et les prix des betteraves sucrières, aurait organisé l’écoulement et beaucoup d’autres éléments – exactement comme il l’avait fait pendant la guerre avec tous les denrées alimentaires de base. Pour financer le tout, il fallait augmenter les taxes douanières sur le sucre importé, ce qui aurait majoré les prix pour les consommateurs. Une grande majorité dit donc non. Les paysans, eux aussi, voulaient davantage de liberté entrepreneuriale et définir eux-mêmes ce qu’ils voulaient planter.

Le «non» du peuple mène au succès

Avec le «non» du peuple le projet «sucre» ne «disparut» pas. Allant tout à fait dans le sens du principe de subsidiarité, les communes, les cantons, des associations et des entreprises privées prirent eux-mêmes en main le projet. Ils fondèrent l’Association suisse pour l’économie sucrière qui, par la suite, créa une Société anonyme à laquelle la Confédération ne prit pas part, mais vingt gouvernements cantonaux, des associations et des entreprises commerciales et industrielles, et de nombreuses personnes privées y participèrent. Ils préparèrent un nouveau projet de loi sur le sucre excluant à priori toute augmentation du prix du sucre et «sans participation fédérale». La loi fut acceptée unanimement dans les deux Chambres parlementaires – ce qui est un fait rare. Personne n’eut l’idée de lancer un référendum.

Ce déroulement politique des évènements est un magnifique exemple pour le fonctionnement du fédéralisme et le principe de subsidiarité, et devrait trouver sa place dans les manuels d’instruction civique: le «non» au référendum de 1948 conduisit à une solution très largement acceptée. Dans la ville de Frauenfeld, la population approuva la construction de la nouvelle usine sucrière en étant prête à y contribuer financièrement. En 1974 et en 1985, deux nouvelles votations fédérales eurent lieu, concernant l’agrandissement de l’usine sucrière et de la surface des cultures des betteraves. En 1974, le peuple accepta le projet, mais en 1985, il s’opposa à un projet surdimensionné.

Aujourd’hui 6000 paysans cultivent sur environ 20 000 hectares des betteraves sucrières en Suisse, qui sont transformées en environ 250 000 tonnes de sucre, dans les deux usines sucrières de Aarberg et de Frauenfeld (avec environ 3000 collaborateurs). Cette quantité correspond à une autosuffisance de presque 100%. 85% sont fournis à l’industrie alimentaire, et 15% aux magasins. En automne, on peut observer sur les routes menant à Aarberg et Frauenfeld un grand nombre de tracteurs avec des remorques très chargées de betteraves sucrières. Une «odeur douce» indique à la population que la production de sucre tourne à plein régime. Cela ne dérange personne, car les fabriques sont bien implantées dans leur région. – Le sucre suisse était et demeure toujours une histoire à succès, pour laquelle le peuple posa les jalons décisifs.

Dans d’autres domaines de la politique agricole, l’évolution se présenta moins unilinéaire que dans le cas décrit. Y a-t-il des alternatives à la politique agricole officielle, centralisée et planifiée, se demandaient de nombreux citoyens proches de l’agriculture, Cela était la situation après la Loi sur l’agriculture de 1952 acceptée par le peuple à 54% des voix. Ces précurseurs proposèrent un changement d’orientation surprenant, de notre point de vue actuel. Eux aussi se référaient, comme les acteurs du sucre, au principe de subsidiarité, selon lequel l’Etat ne devait s’occuper que d’affaires impossibles à assumer par les citoyens eux-mêmes. Ils se référaient à une longue tradition remontant au Moyen-Age, du temps où les paysans se regroupaient dans des coopératives afin de protéger leur propriété.

Les «coopératives agricoles communales» – une alternative possible à la politique agricole officielle

«Davantage de système coopératif et moins d’Etat» était le slogan de ce mouvement. Un des porte-paroles était Hermann Studler, conseiller d’Etat du canton d’Argovie et pendant longtemps directeur du département de l’Agriculture. Un exemple réussi d’une coopérative agricole communale («Gemeindeflurgenossenschaften») est la «Markgenossenschaft Schwyz» ayant ses origines au Moyen-Age. Comme dans tous les villages germaniques, chaque habitant des «anciennes terres» de Schwyz avait sa propre maison et sa propre ferme. Tout le reste des terres consistait en des biens communs de tous les habitants et formaient la «Landesallmende», utilisée dans son ensemble. La «Markgenossenschaft Schwyz» existe toujours. Elle possède une grande partie des terres arables du canton de Schwyz.
Studler se faisait des soucis concernant la situation insatisfaisante, dans les années 1950, des petites exploitations ne travaillant souvent pas plus de cinq hectares de terres. Il leur proposa de se réunir pour former des coopératives agricoles communales. Actuellement, les exploitations agricoles suisses sont considérablement plus grandes. Le procédé à suivre aurait été le suivant: les petits paysans garderaient leur ferme et leur contribution en nature à la coopérative serait leur terre. En contrepartie, ils obtiendraient, selon leur surface, une ou plusieurs parts sociales soumises à intérêt. Leur revenu serait composé des intérêts et du salaire obtenu en tant que collaborateur de la coopérative. Voici un extrait de l’intervention du conseiller d’Etat Studler:
«Selon le dernier rapport du Conseil fédéral, la taille idéale des exploitations est entre 10 et 20 hectares. Il faut se rend compte que […] 52% des exploitations paysannes ont moins de 5 hectares et 79% moins de 10 hectares et qu’à la longue, elles ne pourront pas survivre sans soutien étatique. […] Les dirigeants paysans plaident pour le maintien des exploitations et s’engagent pour que les petits paysans puissent obtenir un revenu supplémentaire. […] Je n’arrive pas à m’imaginer qu’il sera possible de subsister avec un revenu supplémentaire non agricole, ce ne sera possible qu’en intégrant les petites exploitations dans des coopératives agricoles au sein des communes. […]

La petite exploitation est, dans sa totalité, complétement inefficace et celui que doit se procurer son revenu principal en dehors de l’agriculture est perdu pour la paysannerie. Je ne crois pas non plus que les exploitations familiales de 10 à 20 hectares puissent concurrencer avec les grandes exploitations à l’étranger. […] Uniquement les coopératives agricoles communales pourraient mettre un terme aux spéculations foncières et ‹à la liquidation du sol national›. La coopérative agricole permettrait de travailler la terre en grande surface avec un effort minimal pour les bâtiments et les machines. Ce qui restera à faire à la main pourra être fait par le petit paysan et rémunéré par la coopérative de manière à ce qu’il préfère ce travail au travail en fabrique ou dans les chantiers. […] Dans les régions de montagne, où le travail de la terre n’est plus possible les coopératives agricoles communales et l’aide de la commune pourront certainement aussi contribuer à résoudre les problèmes de production. […]

Et enfin le paysan deviendrait un véritable coopérateur. Aussi longtemps qu’il ne fait qu’acheter ses articles d’usage quotidien à la coopérative ou qu’il y livre certains de ses produits il ne s’agit que de réflexions financières. Cependant, aussitôt que l’un des associés comprend les soucis de l’autre et qu’il tente de l’aider, l’esprit coopératif prend racine dans le village, et cela engendrera de plus grands miracles que ceux de la liberté de la terre et de l’autonomie propres à l’exploitation individuelle.» (Studler, Albert. Politik als Bürger- und Menschenpflicht, Aarau 1961; cité in: König, Paul. Die Schweiz Unterwegs 1798 bis ?, Zurich 1969)
L’idée de la coopérative des terres communale en tant qu’alternative à la politique agricole officielle n’a pourtant pas pu s’imposer. Ces coopératives se trouvent dans de nombreuses communes (par exemples dans la sylviculture) – mais nulle part de manière aussi étendue que proposée.

Dans toute la région des Alpes on trouve l’exploitation coopérative des alpages. La plus fameuse est la coopérative d’alpage de Törbel (Valais), car la femme Prix Nobel américaine Elinor Ostrom y a fait des recherches qu’elle a présentées dans son ouvrage intitulé «Die Tragik der Allmende» [La tragédie des biens communaux].

Ces derniers temps, l’idée de la communauté d’exploitation a trouvé un large écho. Deux, trois ou plusieurs paysans se regroupent et exploitent leurs fermes ensemble, sans que les exploitations soient fusionnées. Ainsi, il y a davantage de possibilités pour profiter d’activités de loisir ou de vacances.

Alors qu’en Suisse certains citoyens et politiciens cherchaient à trouver des alternatives à la politique agricole officielle, il y avait à l’étranger des cercles qui n’appréciaient pas du tout que la Confédération protège ses paysans par des taxes et des contingents contre la concurrence de produits bon marché venant de l’étranger et qui voulaient empêcher l’adhésion de la Suisse au GATT [précurseur de l’OMC]

L’Australie et la Nouvelle-Zélande empêchent l’adhésion de la Suisse au GATT

En 1947, 23 pays fondèrent l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (AGETAC= GATT en anglais), pour abaisser dans le monde entier les entraves au commerce. Ainsi, les Etats-Unis prélevaient à l’époque des droits de douane de 60% sur les montres suisses. Parmi les membres fondateurs se trouvaient les pays industrialisés occidentaux, les pays agricoles tels l’Australie et le Brésil, des pays en voie de développement et quelques pays communistes telle la Yougoslavie. Chaque membre avait une voix. Les traités ne pouvaient être modifiés qu’à l’unanimité. Jusqu’aux années 1990, il y eut 7 cycles de négociations, au cours desquels les droits de douane furent progressivement abaissés.

La Suisse doit importer presque toutes ses matières premières et a exporté dans la période d’après-guerre – un peu comme aujourd’hui – environ 40% de ses produits et services à l’étranger. Elle était donc intéressée à conclure un accord tel le GATT, promettant la facilitation des échanges. Cela n’eut cependant pas lieu. En 1947, les électeurs avaient accepté les nouveaux articles économiques de la Constitution fédérale. Ceux-ci chargeaient – comme déjà expliqué ci-dessus – la Confédération «d’édicter des dispositions […] pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l’agriculture et consolider la propriété rurale» (art. 31 bis al. 3 Cst.). La loi sur l’agriculture de 1952 prévoyait à cette fin des protections tarifaires et des contingents pour limiter ou empêcher l’importation de produits étrangers. Cela rendit impossible l’adhésion immédiate au GATT.

Ce fut la tâche de Hans Schaffner, alors directeur du département du Commerce, de convaincre chaque membre du GATT d’accepter une clause de dérogation pour la Suisse. En 1958, il était près du but: presque tous les membres étaient d’accord d’accueillir la Suisse avec un statut spécial. Presque tous … mais l’Australie et la Nouvelle-Zélande, en tant que pays agricoles, y opposèrent leur véto et la Suisse ne fut acceptée que provisoirement et sans droit de vote.

Adhésion au GATT avec un régime spécial

Cela n’empêcha pas Hans Schaffner de collaborer activement aux travaux du GATT. En tant que conseiller fédéral, il dirigea la conférence des ministres préparant le Cycle de négociations Kennedy. Il réussit à convaincre le directeur général du GATT de soutenir l’adhésion à part entière de la Suisse avec une réglementation spéciale. Et le 1er avril 1966, tous les membres du GATT donnèrent leur accord. Hans Schaffner décrivit la situation dans la Feuille fédérale de la manière suivante: «Si nos partenaires ont été prêts à se rallier à cette solution, c’est certainement en partie parce que l’on ne voulait pas tenir un pays d’envergure économique tel que la Suisse plus longtemps à l’écart du GATT, malgré sa structure particulière ne correspondant à aucun schéma existant. […] En d’autres termes, la liberté accordée à la Suisse pour la poursuite de sa politique agricole n’est pas totale. Mais cette liberté comporterait de toute façon des limites, même si nous n’appartenions pas au GATT ni à aucune autre organisation économique internationale. (Feuille fédérale, 1966, p. 732)

Quelques mois plus tard, Albert Weitnauer, chef de la délégation suisse auprès du GATT, a évoqué les événements de manière encore plus précise lors de la Conférence des ambassadeurs:

«En matière d’octroi d’exception et de dispenses, quasiment personne ne respecte à la lettre le General Agreement. L’organisation est toujours partie du principe qu’il fallait être d’autant plus strict que le pays en question était économiquement fort. Les pays en développement bénéficient d’un statut particulier qui les dispense de presque toutes les prescriptions du GATT. En revanche, les pays développés, dont la balance des paiements est équilibrée, ont beaucoup de mal à obtenir des dispenses. Dans ces circonstances, nous avons enregistré comme un succès le fait qu’après avoir dû nous contenter pendant plus de 7 ans du statut de membre provisoire, nous ayons pu être admis le 1er avril de cette année, à la suite d’une décision des parties contractantes du GATT, en tant que membre à part entière bien que la politique agricole de la Suisse, avec ses nombreuses restrictions aux importations, soit absolument incompatible avec les statuts du GATT.» (Conférence des ambassadeurs du 1er septembre 1966, www.dodis.ch/30835).

Aujourd’hui, nous déplorons l’absence d’un conseiller fédéral s’engageant en faveur de l’agriculture et de la Suisse sur le parquet international autant que le firent le conseiller fédéral Schaffner et Albert Weitnauer, négociateur en chef auprès du GATT.
Quelque chose de semblable se passa aussi dans d’autres domaines: dans le traité constitutif de l’Association européenne de libre-échange (AELE) de 1960, l’agriculture était exclue. En 1972, le peuple souverain accepta avec 70% des voix l’important accord de libre-échange entre les pays membres de l’AELE et les pays de la Communauté européenne d’alors. Là aussi l’agriculture n’est pas incluse. Cet accord n’a jamais été mis en question et toujours en vigueur.

Par Werner Wüthrich| 6 février 2017

Bibliographie:
Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Berne 2000
Kölz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungs­geschichte (mit Quellenbuch), Berne 2004
Linder, W.; Bolliger, C.; Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, Berne 2010
Rhinow, René; Schmid, Gerhard; Biaggini, Giovanni; Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht,
Bâle 2011

Source: http://www.zeit-fragen.ch/fr/editions/2017/no-3-6-fevrier-2017/lagriculture-et-la-democratie-directe-partie-3.html

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