Lance-roquettes RGW-90 en Ukraine. Crédit image : Creative Commons.


L’heure n’est pas aux pourparlers, mais l’Amérique doit préparer le terrain.

Par Emma Ashford

Publié le 31 octobre 2022 sur Foreign Affairs.com -Traduction Arrêt sur info

Fin août 2022, l’attention de l’Occident sur la guerre de la Russie en Ukraine diminuait. Les deux parties s’enlisent dans une impasse prolongée, ce qui évite aux dirigeants occidentaux de faire des choix difficiles ou de réfléchir trop sérieusement à l’avenir du conflit. Les événements survenus depuis le début du mois de septembre – des gains ukrainiens spectaculaires, suivis de la mobilisation russe, des annexions, des attaques de missiles sur des zones civiles et des menaces nucléaires – ont brisé cette illusion, faisant entrer la guerre dans une nouvelle phase plus dangereuse.

Depuis le début de la guerre, l’administration Biden a effectivement maintenu une approche realpolitik équilibrée : elle a armé et financé l’Ukraine tout en continuant à indiquer clairement que les États-Unis ne s’engageront pas directement dans le conflit. Mais l’administration a complètement évité de parler d’un aspect crucial de la stratégie de guerre : comment elle pourrait se terminer. Les experts et les décideurs politiques qui ont suggéré que les États-Unis devraient également soutenir les efforts diplomatiques visant à un règlement négocié ont été traités comme naïfs ou à la limite de la trahison. La frilosité de l’administration à l’égard des fins de conflit est donc motivée par des questions de moralité : beaucoup affirment qu’il est immoral de pousser l’Ukraine vers un règlement.

Mais presque toutes les guerres se terminent par des négociations. L’escalade de Moscou cet automne fait planer le double spectre d’une guerre plus large avec l’OTAN et de l’utilisation d’armes nucléaires. Les coûts économiques mondiaux du conflit sont déjà énormes et augmenteront presque certainement avec l’arrivée de l’hiver.

Même si une fin négociée de la guerre semble impossible aujourd’hui, l’administration Biden devrait commencer à soulever – à la fois publiquement et auprès de ses partenaires – les questions difficiles qu’une telle approche impliquerait. Elle doit réfléchir au bon moment pour pousser à la négociation et au moment où les coûts de la poursuite du combat dépasseront les avantages. Dans sa recherche d’un règlement durable, l’administration doit également déterminer comment tirer parti des succès de l’Ukraine sans ouvrir la voie à un nouveau conflit. Pour préparer le meilleur accord, les décideurs américains doivent maintenir un front commun entre l’Occident et l’Ukraine, tenir compte de la politique intérieure ukrainienne et russe et faire preuve de souplesse, notamment pour déterminer quelles sanctions contre la Russie peuvent être levées sans renforcer le régime de Poutine. Si l’administration ne se prépare pas rapidement, elle pourrait voir sa réponse soigneusement calibrée à la guerre être dépassée par un dangereux fantasme de victoire absolue.

NON PAS SI, MAIS COMMENT 

Au cours des huit mois qui ont suivi l’invasion russe, le soutien de l’administration Biden a permis à l’Ukraine de reprendre des territoires et d’infliger de lourds dégâts aux forces russes tout en maintenant le risque d’une escalade à grande échelle relativement faible. L’administration a également évité soigneusement de parler de la suite des événements, affirmant que c’est aux Ukrainiens de décider ce qui est dans leur intérêt. Mais maintenir cette position devient plus difficile maintenant que le président russe Vladimir Poutine a doublé la mise sur la guerre et a fait des menaces nucléaires flagrantes contre l’Occident. Poutine a choisi de prendre de nouveaux risques importants plutôt que de reculer, ce qui suggère que cette guerre ne se terminera pas par une simple capitulation russe. Bien que ces risques semblent gérables pour l’instant, le moment pourrait venir où des négociations seront nécessaires pour éviter la catastrophe.

Dans le même temps, les retombées économiques de la guerre augmentent rapidement. En Ukraine, les finances publiques ont été ravagées ; le pays est à court de liquidités. Comme l’a dit l’historien de l’économie Adam Tooze en septembre, “à moins que les alliés de l’Ukraine ne renforcent leur aide financière, il y a tout lieu de craindre une crise à la fois sociale et politique sur le front intérieur.” L’Europe, quant à elle, est prise au piège dans son propre étau, alors que la flambée des prix de l’énergie exacerbe l’inflation et augmente la perspective d’une profonde récession. Tout cela rend la position de l’administration – selon laquelle Kiev décidera seule de la fin de la guerre – de plus en plus intenable.

En réalité, la question n’est pas de savoir si des négociations sont nécessaires pour mettre fin à la guerre, mais quand et comment elles doivent se dérouler. Pourtant, les décideurs doivent faire face à une situation sans issue : plus les forces ukrainiennes sont performantes sur le champ de bataille, plus il est difficile de discuter d’un règlement négocié, même si l’Ukraine a tout intérêt à négocier en position de force.

Plus le risque d’escalade russe augmente, plus la perspective que tout dirigeant occidental qui parle de mettre fin à la guerre sera dépeint comme irréaliste, immoral ou cédant au “chantage nucléaire” augmente. Mais des discussions internes sur les conditions acceptables d’un règlement permettraient de mieux positionner toutes les parties lorsque l’occasion d’un tel accord se présentera.

DURABLE, PAS MAXIMAL

Pour jeter les bases d’un règlement, les responsables politiques américains doivent veiller à ce que les intérêts américains, européens et ukrainiens ne divergent pas. Les intérêts ukrainiens ne sont pas nécessairement identiques à ceux de ses partenaires occidentaux. Pour Kiev, les enjeux sont plus élevés et, l’économie ukrainienne étant déjà en ruine, elle peut décider qu’elle n’a pas grand-chose à perdre à risquer une escalade ou à poursuivre la guerre. Mais les efforts de l’Ukraine sont rendus possibles par les armes, les financements et les renseignements occidentaux. Les États européens supportent des coûts économiques substantiels du fait de la guerre. Et tout risque d’escalade ou d’échange nucléaire constitue une menace directe pour l’Occident lui-même. Les bailleurs de fonds occidentaux de l’Ukraine ont un fort intérêt dans cette guerre ; ils devraient avoir leur mot à dire sur la façon dont elle se termine.

Cela ne signifie pas que l’Occident doit pousser l’Ukraine à céder, comme certains l’ont affirmé. Mais cela suggère que les États-Unis et leurs partenaires devraient fournir une aide future en vue de placer l’Ukraine dans la meilleure position de négociation possible, et non pas simplement de poursuivre la guerre. Par exemple, l’Ukraine et ses alliés doivent se concentrer sur les intérêts fondamentaux, tels que la préservation de la souveraineté de l’Ukraine et la protection de sa population. Ces objectifs devraient être étroits par conception : plutôt que d’essayer de reprendre tout son territoire d’avant 2014 ou de punir les dirigeants russes, l’Ukraine devrait poursuivre des objectifs qui sont moins susceptibles de produire une escalade dramatique et plus susceptibles d’aboutir à une paix durable. Washington devrait encourager la poursuite de ces objectifs, et devrait également indiquer clairement à Kiev, au moins en privé, où se situent les limites du soutien américain et ce que la Maison Blanche perçoit comme des risques d’escalade inacceptables. Fixer des attentes claires dès maintenant réduit le risque de mauvaise perception à Kiev.

Les responsables politiques américains doivent également tenir compte de la politique intérieure ukrainienne et russe, car le soutien interne dans les deux pays sera essentiel pour faire durer tout règlement. L’histoire suggère qu’une transition du pouvoir à Moscou est possible, mais en aucun cas probable ou inévitable. Les responsables politiques doivent donc se concentrer sur Poutine et le petit groupe d’élites qui l’entoure et réfléchir au règlement qu’ils pourraient être prêts à accepter.

Compte tenu de la mobilisation par Poutine de plusieurs centaines de milliers de soldats supplémentaires en première ligne, il semble de plus en plus évident qu’il cherchera à éviter à tout prix une défaite complète et dévastatrice. Mais comme de nombreux autres autoritaires avant lui, il peut faire passer un mauvais résultat pour une victoire. Cela signifie qu’il pourrait être possible de trouver un accord pour sauver la face, dans lequel les réalités de fait, telles que le contrôle légal de la Crimée par la Russie, pourraient être reconnues, et que le Kremlin pourrait présenter au public russe comme de véritables concessions de la part de l’Occident.

À Kiev, le président ukrainien Volodymyr Zelensky est confronté à un environnement politique plus ouvert et plus controversé, alors que les divisions de la politique ukrainienne commencent à réapparaître. Néanmoins, il est confronté à un dilemme similaire. La population ukrainienne s’est unifiée depuis février, se ralliant à une lutte nationale contre l’invasion. Après avoir tant demandé aux Ukrainiens, le gouvernement ukrainien aura du mal à faire des compromis qui semblent récompenser l’ennemi. Si Zelensky accepte un accord impopulaire, cela pourrait conduire à sa défaite dans les urnes. Dans ces circonstances, un accord dans lequel les Ukrainiens ont le sentiment d’avoir largement triomphé a plus de chances de réussir. Il est donc d’autant plus important de gérer les attentes dès maintenant. Washington devrait encourager Kiev à adopter une position plus modérée sur les questions, telles que la Crimée, qui sont susceptibles de figurer dans un futur accord, à mettre un terme aux discours triomphalistes et à mettre l’accent sur les avantages économiques que l’Ukraine est susceptible de recevoir grâce à l’aide internationale à la reconstruction et à l’intégration économique européenne dans le cadre d’un accord.

Les soutiens occidentaux de l’Ukraine devraient avoir leur mot à dire sur la façon dont la guerre se termine.

Les décideurs politiques devraient définir des paramètres de base clairs pour un règlement, mais disposer d’une grande flexibilité dans de nombreux détails. Quelques points ne sont pas négociables. Parmi eux, la souveraineté de l’Ukraine et la protection des citoyens ukrainiens, notamment ceux qui souhaitent quitter le territoire occupé par la Russie, sont primordiales. Mais il existe d’autres questions sur lesquelles la flexibilité est possible. Les frontières territoriales définitives, par exemple, peuvent être déterminées en partie par les gains militaires sur le terrain. Les décideurs politiques ne devraient pas être irrévocablement attachés au statu quo d’avant le 24 février, ou même d’avant 2014. Une Ukraine plus compacte sur le plan territorial, amputée de la Crimée et d’une partie du Donbas – qui conservent toutes deux des populations pro-russes – pourrait être plus stable et plus défendable.

Et en général, les décideurs politiques devraient chercher à privilégier les résultats pratiques par rapport aux principes abstraits. Une Ukraine indépendante et souveraine, capable de se défendre et de s’intégrer économiquement à l’Europe, par exemple, serait de loin préférable à une Ukraine ayant des différends territoriaux permanents à l’intérieur de ses frontières. La situation en Ukraine reste dynamique ; les responsables politiques américains devraient éviter de se lier les mains maintenant avec des déclarations qui pourraient être difficiles à réaliser dans la pratique.

Dans le même temps, l’allègement des sanctions sera probablement l’une des parties les plus importantes, mais aussi les plus délicates politiquement, de toute négociation pour les décideurs occidentaux. Les sanctions ont tendance à devenir des éléments permanents de la politique internationale, même si leur impact économique et politique s’affaiblit avec le temps. Elles sont donc souvent plus utiles comme monnaie d’échange que comme punition permanente. Les responsables politiques devraient réfléchir soigneusement dès maintenant à la manière d’utiliser l’allègement des sanctions pour obtenir des concessions de la part de la Russie. Tout au long de la guerre, les sanctions occidentales ont servi deux objectifs : punir à court terme l’invasion de l’Ukraine par la Russie et affaiblir à long terme la machine militaire russe.

Un certain allègement des sanctions à l’égard de la Russie sera probablement une condition préalable à la réussite d’un accord de paix, mais les responsables politiques doivent réfléchir soigneusement aux sanctions qui méritent d’être levées. Permettre à la Russie de rapatrier une partie de ses réserves de change, par exemple, pourrait être utile dans le cadre d’un accord, car cela est intéressant pour le Kremlin en termes de stabilisation économique à court terme et parce que le maintien de ces réserves gelées ne contribue guère à affaiblir l’économie russe à long terme. En revanche, les contrôles des exportations imposés à la Russie devraient servir à limiter la base industrielle de défense du pays à long terme ; ils devraient être maintenus, si possible. Les responsables politiques devraient également adopter des plans détaillés de mise en œuvre progressive, dans lesquels la Russie concède ou se retire concrètement en échange d’un allègement graduel des sanctions – ce qui était notamment absent des accords de Minsk qui ont échoué.

SAVOIR QUAND LES TENIR

Il existe trois circonstances dans lesquelles il peut être judicieux pour les États-Unis de faire pression en faveur d’un règlement. La première est que les forces ukrainiennes continuent de remporter des succès significatifs et que les dirigeants de Kiev commencent à parler de libérer la Crimée. Compte tenu de l’importance de la Crimée pour les dirigeants russes, un tel objectif augmente considérablement le risque que Poutine recoure à l’utilisation d’armes nucléaires, ce qui porterait atteinte aux normes contre l’utilisation du nucléaire et mettrait directement en danger les États-Unis ou, plus probablement, ses alliés de l’OTAN. Le deuxième risque est que les forces russes reprennent l’initiative et reprennent un territoire important, en particulier si elles commencent à sortir du Donbas. Cela indiquerait que la mobilisation russe a fonctionné et qu’un règlement pourrait être nécessaire pour maintenir la souveraineté de l’Ukraine. La troisième possibilité est que les deux parties s’enferment dans une nouvelle impasse, sans qu’aucune ne puisse reprendre l’avantage. Dans une telle situation, l’Europe et les États-Unis, voire la Russie et l’Ukraine, pourraient conclure qu’il ne vaut plus la peine de supporter les coûts substantiels de la poursuite de la guerre.

À première vue, il peut sembler étrange que les responsables politiques américains envisagent un règlement lorsque l’Ukraine gagne, lorsqu’elle perd et lorsqu’elle ne fait rien. Et chacune des situations décrites ci-dessus produirait probablement des règlements très différents. Mais ce qui les relie toutes les trois, c’est que, dans chacune d’elles, les résultats du champ de bataille indiquent un consensus relatif autour duquel un règlement pourrait être construit. Aujourd’hui, le champ de bataille est toujours dynamique ; les deux parties pensent qu’elles vont triompher. Un règlement ne deviendra possible que lorsque l’issue sur le champ de bataille sera plus évidente. D’ici là, un soutien occidental robuste peut contribuer à faire en sorte que le premier de ces scénarios soit le plus probable.

Les récentes frappes aériennes contre Kiev et d’autres grandes villes ukrainiennes laissent penser que la Russie pourrait envisager une plus grande escalade.

L’élargissement du conflit comporte des risques et des coûts substantiels ; même si le moment n’est pas encore venu de négocier, les responsables politiques doivent dès à présent examiner les circonstances dans lesquelles les États-Unis feraient pression pour mettre fin à la guerre. Ils doivent réfléchir à la manière de tirer efficacement parti des sanctions et des gains obtenus sur le champ de bataille pour placer l’Ukraine dans la meilleure position à la table des négociations. Et, ce qui est peut-être le plus important, les décideurs politiques à Washington devraient communiquer les résultats de ces discussions à Kiev et aux capitales européennes afin d’éviter des divergences d’intérêt national potentiellement dangereuses entre l’Ukraine et ses partenaires occidentaux.

Toutes les guerres ont une fin. En soulevant dès maintenant les questions cruciales qui devront être abordées en cas de guerre de la Russie en Ukraine, les responsables politiques peuvent se prémunir contre une escalade non désirée et garantir un règlement plus solide et plus stable lorsque le moment sera enfin venu. Bien qu’un règlement puisse sembler désagréable aujourd’hui, ce n’est qu’au prix de négociations astucieuses et prudentes que les intérêts fondamentaux de l’Ukraine – et la sécurité de la région – auront des chances d’être protégés à long terme.

Emma Ashford

Source : Foreignaffairs.com

Traduction: Arrêt sur info