Le drapeau de l’OTAN flotte sur la place de l’Indépendance à Kiev, janvier 2022
Les coûts de l’expansion de l’Alliance l’emportent sur les avantages
Par Justin Logan et Joshua Shifrinson
Source: Foreign Affairs, 7 juillet 2023
Alors que la guerre en Ukraine fait rage, des décideurs politiques et des experts, dont le président ukrainien Volodymyr Zelensky et l’ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l’OTAN, Ivo Daalder, font pression pour que l’OTAN offre à l’Ukraine ce que le président français Emmanuel Macron appelle “une voie vers l’adhésion” après la fin du conflit. Il ne s’agit pas d’un simple spectacle. Les aspirations d’adhésion de l’Ukraine seront désormais un sujet central de débat lors du sommet de l’OTAN qui se tiendra la semaine prochaine à Vilnius, l’Ukraine soutenant – comme l’a récemment écrit son ancien ministre de la défense, Andriy Zagorodnyuk, dans Foreign Affairs – qu’elle “devrait être accueillie et embrassée” par l’alliance. La manière dont cette question sera réglée aura de graves conséquences pour les États-Unis, l’Europe et au-delà.
Les enjeux ne pourraient être plus élevés. En adhérant à l’OTAN, les alliés s’engagent à se battre et à mourir les uns pour les autres. C’est en partie pour cette raison que ses membres se sont efforcés, tout au long de l’après-guerre froide, d’éviter d’étendre l’alliance à des États qui risquaient d’être attaqués à court terme. Les dirigeants de l’OTAN ont également compris depuis longtemps que l’admission de l’Ukraine impliquait une possibilité très réelle de guerre (y compris de guerre nucléaire) avec la Russie. En effet, le risque d’un tel conflit et de ses conséquences dévastatrices est la principale raison pour laquelle les États-Unis et les autres membres de l’OTAN ont cherché à éviter d’être entraînés plus profondément dans la guerre en Ukraine. La tension est claire : presque personne ne pense que l’OTAN devrait se battre directement avec la Russie pour l’Ukraine aujourd’hui, mais beaucoup sont favorables à l’idée de promettre à l’Ukraine une voie d’accès à l’alliance et de s’engager à se battre pour elle à l’avenir.
L’Ukraine ne devrait pas être accueillie au sein de l’OTAN, et c’est un point que le président américain Joe Biden devrait faire clairement ressortir. La résistance de Kiev à l’agression russe a été héroïque, mais en fin de compte, les États font ce qui est dans leur intérêt. À cet égard, les avantages de l’adhésion de l’Ukraine pour la sécurité des États-Unis pâlissent par rapport aux risques qu’elle encourt en entrant dans l’alliance. L’admission de l’Ukraine au sein de l’OTAN ouvrirait la perspective d’un choix sinistre entre une guerre avec la Russie et les conséquences dévastatrices qui en découleraient ou un recul et une dévaluation de la garantie de sécurité de l’OTAN dans l’ensemble de l’alliance. Au sommet de Vilnius et au-delà, les dirigeants de l’OTAN seraient bien avisés de reconnaître ces faits et de fermer la porte à l’Ukraine.
TROP PROCHE POUR ÊTRE CONFORTABLE
Lors du sommet de l’OTAN en Roumanie en 2008, le président américain George W. Bush a pris tout le monde par surprise en faisant pression pour que la Géorgie et l’Ukraine rejoignent l’alliance. Il s’agissait du dernier sommet de l’OTAN de M. Bush en tant que président, et il souhaitait “poser un jalon” pour son héritage, selon un fonctionnaire de l’administration de l’époque. Un certain nombre d’États membres européens, dont l’Allemagne et la France, se sont opposés à cette idée, craignant la réaction inévitable de la Russie et les conséquences pour l’alliance. L’impasse diplomatique a débouché sur un compromis dans lequel l’OTAN a déclaré que ces pays deviendraient membres un jour, mais n’a fourni aucun plan pour y parvenir. Cependant, même ce compromis a suscité une dénonciation vigoureuse de la part du président russe Vladimir Poutine. Prenant la parole à Bucarest, M. Poutine a déclaré : “Nous considérons l’apparition d’une puissante force militaire comme une menace :
Nous considérons l’apparition d’un puissant bloc militaire à nos frontières, un bloc dont les membres sont soumis en partie à l’article 5 du traité de Washington, comme une menace directe pour la sécurité de notre pays. L’affirmation selon laquelle ce processus n’est pas dirigé contre la Russie ne suffira pas. La sécurité nationale ne repose pas sur des promesses.
Quatre mois plus tard, la Russie a envahi la Géorgie et occupe encore aujourd’hui une partie de son territoire. En 2014, la Russie a annexé la Crimée, prélude à la guerre totale contre l’Ukraine en février 2022. Le comportement de la Russie est brutal, illégitime et dangereux. Néanmoins, il met en évidence la question centrale en jeu : même si l’OTAN reste formellement engagée en faveur de l’adhésion de l’Ukraine (et de la Géorgie), la poursuite de l’élargissement de l’OTAN dans des régions que Moscou considère comme particulièrement importantes pour sa sécurité nationale signifie que l’on courtise la guerre avec la Russie.
DE BONNES FINS, DE MAUVAIS MOYENS
À ce jour, les partisans d’une nouvelle implication des États-Unis et de l’OTAN dans la guerre en Ukraine n’ont pas réussi à clarifier les intérêts stratégiques américains en jeu. L’administration Biden a fait valoir que l’histoire montre que “lorsque les dictateurs ne paient pas le prix de leur agression, ils provoquent plus de chaos et s’engagent dans plus d’agression”, comme l’a dit le président lui-même. Mais la Russie a déjà payé un prix énorme pour son agression. En tenant bon et en repoussant l’armée russe, l’Ukraine a humilié Poutine, qui, il y a deux ans à peine, dénigrait l’Ukraine en la qualifiant de “non-pays”. Il faudra des décennies à la Russie pour reconstruire son armée, même dans l’état pitoyable où elle se trouvait apparemment lorsque Poutine a lancé la guerre ; les États-Unis estiment que plus de 100 000 combattants russes ont été tués ou blessés. La récente mutinerie lancée par le chef des mercenaires, Evgeniy Prigozhin, suggère que la guerre pourrait déstabiliser le pouvoir de Poutine à l’intérieur du pays.
L’intérêt des États-Unis à admettre l’Ukraine au sein de l’OTAN est encore moins clair, avec un enchevêtrement d’arguments présents dans le discours politique. Selon certains, la stabilité et la sécurité de l’Europe exigent que Kiev rejoigne l’alliance. Selon cette logique, si Poutine n’est pas arrêté en Ukraine, il élargira ses objectifs et attaquera les États membres de l’OTAN. Une deuxième ligne de raisonnement se concentre sur l’Ukraine elle-même, arguant que l’adhésion à l’OTAN est le seul moyen de protéger le pays des desseins de la Russie. Enfin, certains estiment que l’Ukraine a “mérité” l’adhésion à l’OTAN en combattant et en affaiblissant un adversaire de l’alliance. Dans cette optique, l’approfondissement de la coopération de l’OTAN avec l’Ukraine récompenserait son héroïsme et ajouterait une couche supplémentaire de dissuasion contre un nouvel assaut russe.
Ces affirmations sont compréhensibles mais erronées. Tout d’abord, la résistance de l’Ukraine au bellicisme russe est noble, mais des actions nobles et même une autodéfense efficace ne justifient pas en soi les risques élevés d’un engagement de sécurité à durée indéterminée. Plus important encore, les enjeux actuels ne justifient pas l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN.
La stratégie est une question de choix, et les choix qui s’offrent aux États-Unis aujourd’hui sont très clairs.
Pendant plus d’un siècle, les objectifs des États-Unis en Europe ont été contre-hégémoniques : pendant la Première Guerre mondiale, la Seconde Guerre mondiale et à nouveau pendant la Guerre froide, les États-Unis ont supporté des coûts élevés pour empêcher un pays de dominer le continent. Aujourd’hui, cependant, même une Russie qui aurait d’une manière ou d’une autre vaincu Kiev ne serait pas en mesure de contrôler l’Europe. Si la Russie avait annexé toute l’Ukraine sans tirer un seul coup de feu, son PIB aurait augmenté de 10 %, ce qui le rendrait à peine plus important que celui de l’Italie. Certes, la Russie se serait également offert un deuxième grand port sur la mer Noire, mais elle resterait bien plus faible que les membres européens de l’OTAN. Comme l’a reconnu Robert Kagan, “il est impossible que la conquête de l’Ukraine par Poutine” ait “un effet immédiat ou même lointain sur la sécurité américaine”.
Heureusement, la Russie ne va pas conquérir l’Ukraine. Sa campagne militaire a été une source d’embarras, la guerre ayant prouvé que l’armée russe n’était qu’une pâle ombre de l’armée soviétique. L’idée que la Russie puisse constituer une menace sérieuse pour la Pologne, et encore plus pour la France ou l’Allemagne, est absurde. Si l’on ajoute à cela l’arsenal nucléaire américain et l’océan Atlantique, on comprend que les avantages pour Washington d’inviter l’Ukraine à rejoindre l’OTAN sont limités.
Même si l’Ukraine, comme l’a affirmé son ministre des Affaires étrangères, Dmytro Kuleba, dans Foreign Affairs, “défend tout le flanc oriental de l’OTAN et partage ce qu’elle apprend avec les membres de l’alliance”, on ne voit pas très bien pourquoi elle doit adhérer à l’alliance pour que les États-Unis en retirent des avantages.
À moins qu’elle ne se soumette à la domination russe – ce que Kiev a montré qu’elle n’était pas disposée à faire -, la géographie de l’Ukraine la condamne à agir comme un rempart contre la Russie, quelle que soit son appartenance à l’OTAN. Les événements survenus depuis février 2022 montrent que l’Ukraine n’a pas besoin d’être membre de l’OTAN pour que les États-Unis et leurs alliés l’aident efficacement à résister à l’agression russe.
DES PROMESSES NON TENUES
L’admission de l’Ukraine au sein de l’OTAN poserait également des problèmes à l’alliance, notamment en ce qui concerne les garanties de sécurité prévues à l’article 5 du traité fondateur de l’alliance. Certes, l’article 5 n’engage formellement les alliés de l’OTAN qu’à considérer une attaque contre l’un d’entre eux comme une attaque contre tous et à fournir l’assistance qu’ils “jugent nécessaire”. Dans la pratique, cependant, les États membres ont considéré l’adhésion à l’OTAN et les garanties de l’article 5 qui l’accompagnent comme un engagement des États-Unis à entrer en guerre au nom de leurs alliés. Comme l’a déclaré le président Barack Obama lors d’une visite en Estonie en 2013,
L’article 5 est clair comme de l’eau de roche : une attaque contre l’un est une attaque contre tous. Si, dans un tel moment, vous vous demandez à nouveau “qui viendra vous aider”, vous connaîtrez la réponse : l’alliance de l’OTAN, y compris les forces armées des États-Unis d’Amérique.
Ou, comme M. Biden l’a décrit plus récemment, l’article 5 constitue “un serment sacré de défendre chaque centimètre du territoire de l’OTAN”. C’est pourquoi l’Ukraine pense que l’adhésion à l’OTAN contribuera à la protéger contre une future agression russe.
Le problème de l’extension de ces garanties à l’Ukraine est double. Premièrement, une garantie au titre de l’article 5 pourrait entraîner les États-Unis dans un conflit direct avec la Russie. Contrairement à d’autres pays qui ont récemment rejoint l’alliance, l’Ukraine continuera probablement à avoir un différend non résolu avec la Russie à l’intérieur de ses frontières. Non seulement Moscou et Kiev auront des revendications territoriales rivales, mais la poussée de nationalisme russe et ukrainien provoquée par la guerre limitera la marge de manœuvre de la diplomatie. Dans ces conditions, il n’est pas difficile d’imaginer comment les relations pourraient se détériorer davantage, même si un accord est conclu pour mettre fin aux combats. Si l’Ukraine était membre de l’OTAN, les États-Unis pourraient être poussés à prendre la défense de l’Ukraine en déployant des troupes et même en menaçant d’utiliser des armes nucléaires au nom de l’Ukraine. Les décideurs américains espèrent peut-être dissuader les futures agressions russes contre l’Ukraine en ouvrant à Kiev la voie vers l’OTAN, mais ce faisant, ils risquent réellement d’entraîner les États-Unis dans ce que Joe Biden a appelé un scénario de “Troisième Guerre mondiale”.
Les avantages pour Washington d’inviter l’Ukraine à rejoindre l’OTAN sont limités. L’extension des protections de l’article 5 à l’Ukraine pourrait également nuire à leur crédibilité globale. Au cours des 16 derniers mois, l’administration Biden a clairement fait savoir qu’elle ne pensait pas qu’il valait la peine de combattre directement la Russie dans un conflit concernant l’Ukraine. De nombreux politiciens républicains influents – y compris l’ancien président Donald Trump, candidat à la présidence du GOP – sont particulièrement peu enclins à risquer des vies américaines pour l’Ukraine. D’un autre côté, les responsables politiques russes, depuis Poutine, ont révélé qu’ils pensaient que l’Ukraine valait la peine d’être défendue, même à un prix élevé.
Dans ces circonstances, l’engagement des États-Unis à se battre pour l’Ukraine pourrait être remis en question. La Russie pourrait bien tester cet engagement, ce qui conduirait à de futures crises. S’ils sont appelés à se battre, il est plausible que les États-Unis reviennent sur leurs assurances, laissant l’Ukraine dans l’embarras. Et si les États-Unis se retirent de l’Ukraine lorsqu’elle est attaquée, d’autres alliés vulnérables de l’OTAN, tels que les États baltes, remettraient naturellement en question la solidité des engagements de sécurité de l’alliance, soutenus par la puissance militaire américaine. Il pourrait en résulter une véritable crise de crédibilité pour l’OTAN.
Certains partisans de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN font valoir que le type d’armes, de formation et de soutien diplomatique déjà apporté à Kiev suffit à remplir le mandat de l’article 5 de l’OTAN, ce qui signifie qu’il n’est pas nécessaire de promettre ou de déployer des forces militaires. Cependant, si l’article 5 permet aux États-Unis et à d’autres alliés de ne pas entrer en guerre pour protéger un membre, il transforme l’OTAN en une alliance à plusieurs niveaux, certains membres (comme la France et l’Allemagne) restant persuadés que Washington utiliserait la force pour leur venir en aide, tandis que d’autres sont loin d’en être certains. Cela pourrait donner lieu à une bataille au sein de l’Alliance, les membres s’efforçant de déterminer le type de garantie de l’article 5 dont ils bénéficient. De plus, offrir cette garantie plus limitée de l’article 5 est d’une aide incertaine pour l’Ukraine. Après tout, étant donné que l’Ukraine bénéficie déjà de nombreux autres avantages liés à l’adhésion à l’OTAN, seule la perspective d’une intervention directe des États-Unis et d’autres pays par le biais de l’article 5 peut ajouter une valeur dissuasive et politique à Kiev.
LE PAYER
La question du coût de la défense de l’Ukraine se pose également. L’OTAN a déjà du mal à trouver les forces conventionnelles et les concepts opérationnels dont elle a besoin pour honorer ses engagements actuels. La guerre en Ukraine a clairement montré qu’un conflit moderne de haute intensité entre des armées conventionnelles consomme d’incroyables quantités de ressources. Dans cette optique, inviter l’Ukraine à rejoindre l’OTAN exacerberait le fossé entre les engagements de l’alliance et ses capacités.
Bien entendu, étant donné que les pays de l’OTAN dans leur ensemble sont plus riches, plus avancés sur le plan technologique et plus peuplés que la Russie, ce fossé pourrait théoriquement être comblé par un programme de réarmement agressif. Les membres européens de l’OTAN ont toutefois un long chemin à parcourir, car ils ont sous-investi dans la puissance militaire conventionnelle depuis la Guerre froide. L’Ukraine elle-même constitue une exception partielle à cette tendance générale, mais même dans ce cas, les performances militaires admirables de l’Ukraine sont – comme Zelensky, d’autres dirigeants ukrainiens et des analystes extérieurs l’ont reconnu – dues en grande partie à la portée et à l’ampleur exceptionnelles de l’aide militaire fournie par les États-Unis et leurs partenaires. Si l’Ukraine rejoint l’alliance, la charge de trouver les ressources nécessaires pour défendre l’Ukraine en dehors d’une guerre nucléaire risque donc de retomber de manière disproportionnée sur les États-Unis.
À un moment où Washington est déjà confronté à de sérieuses demandes de ressources tant sur le plan intérieur qu’en Asie, il risque d’être acculé : avec l’Ukraine dans l’OTAN, Washington devra détourner des ressources d’autres priorités, dont certaines sont sans doute plus importantes, ou accepter un risque accru le long de ce qui serait un front oriental dramatiquement élargi. Dans un cas comme dans l’autre, les États-Unis auront encouru des coûts et des charges considérables à un moment où le temps, l’attention et les ressources des Américains sont nécessaires ailleurs.
Enfin, ces coûts pourraient s’envoler en raison des incitations perverses que l’offre à l’Ukraine d’une voie d’accès à l’OTAN crée pour Moscou. La Russie s’est montrée disposée à se battre pour l’orientation stratégique future de l’Ukraine, mais les États-Unis et d’autres ne l’ont pas fait. Moscou le sait. Tragiquement, offrir à l’Ukraine une voie vers l’OTAN est donc susceptible de donner à la Russie une raison de poursuivre sa guerre contre l’Ukraine aussi longtemps que possible afin d’éviter de créer les conditions permettant à l’Ukraine de s’engager sur la voie de l’adhésion à l’OTAN. En ce sens, une invitation à rejoindre l’alliance promet de prolonger l’effusion de sang actuelle et de rendre tout règlement diplomatique moins probable. D’autre part, si la guerre actuelle devait s’apaiser et que l’Ukraine entamait le processus d’adhésion, Moscou serait encouragée à se déchaîner à nouveau pour tenter d’empêcher cette évolution avant que le processus ne soit achevé. À moins que l’OTAN ne puisse admettre l’Ukraine par une sorte de fait accompli – ce qui n’est pas une tâche facile étant donné les exigences de l’Alliance en matière d’unanimité et de consensus -, un plan d’adhésion à long terme rend l’agression russe en Ukraine plus que moins probable. Dans les deux cas, les coûts de la défense de l’Ukraine augmentent.
Le désir de l’Ukraine de rejoindre l’OTAN est compréhensible. Il est tout à fait logique qu’un pays qui a été brimé et envahi par un voisin plus puissant cherche la protection d’une puissance extérieure. Toutefois, la stratégie est une question de choix, et les choix des États-Unis sont aujourd’hui très difficiles à faire. Pendant la majeure partie de la période de l’après-guerre froide, les États-Unis ont pu étendre leurs engagements internationaux à un coût et à un risque relativement faibles. Cette situation n’existe plus. Avec les pressions fiscales à l’intérieur du pays, un grave défi pour leur position en Asie, et la perspective d’une escalade et d’une érosion de la crédibilité vis-à-vis de Moscou, le maintien de l’Ukraine hors de l’OTAN reflète simplement les intérêts des États-Unis. Au lieu de faire une promesse douteuse qui présente de grands dangers mais qui ne rapporterait pas grand-chose en retour, les États-Unis devraient accepter qu’il est grand temps de fermer la porte
JUSTIN LOGAN is Director of Defense and Foreign Policy Studies at the Cato Institute.
Source: Foreignaffairs.com
Traduction Arrêt sur info
